養老金并軌具體措施仍需討論 部分機關職工難接受

　　養老保險制度改革(二)

　　養老金雙軌制之變

　　“養老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量”

　　　繼2008年之后，養老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。

　　2014年12月23日，有消息稱，機關事業單位養老保險改革方案已經擬定，并在決策層面獲得通過。這意味著，已經試點多年的養老金并軌改革將有全面實質性的進展。

　　同時，國務院副總理馬凱也在當日的全國人大常委會會議上表示，此次改革將從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。

　　那么，養老金“雙軌制”是如何形成的？伴隨著社會制度的發展變化，養老金的雙軌制又經歷哪些變遷，產生了什么樣的影響？

　　雙軌制形成

　　人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹，我國城鎮職工的養老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經濟走向社會主義市場經濟的進程。

　　計劃經濟時期，我國企業基本上都是國有性質，企業職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養老，完全由單位負責。

　　上世紀80年代中期開始的國有企業改革沖擊了傳統的勞動保險制度。

　　為平衡不同企業的退休費用負擔，廣東等地開始試行退休費用社會統籌。

　　隨著企業用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。

　　統賬結合的養老保險制度在企業大規模覆蓋是從上世紀90年代中后期開始的。

　　當時，我國國有企業普遍出現經營困難，許多企業發不出退休金。有的企業用賣不掉的產品抵退休金，有的干脆不給辦退休。

　　在此背景下，城鎮企業職工基本養老保險制度加快擴面，并提出了“確保養老金按時足額發放”的任務目標，解決職工“領不到養老金”這個最突出的矛盾。

　　企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

　　在這個階段，機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯后，仍實行單位退休養老制度。

　　改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老“雙軌制”。

　　問題凸顯

　　我國現行的退休金雙軌制，有兩套并行的養老金體系，一套是政府部門、事業單位的退休制度，由財政統一支付養老金；另一套是社會企業單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。

　　對這樣的雙軌制，媒體歸納出三個不同：

　　一是統籌的辦法不同，企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由國家財政統一籌資；

　　二是支付的渠道不同，企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由國家財政統一支付；

　　三是享受的標準不同，機關事業單位的養老金標準遠高于企業退休人員，差距大概是3倍至5倍。

　　上世紀90年代國有企業制度改革過程中，城鎮職工養老保險率先納入社保體系，而機關事業單位人員的養老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。

　　中國勞動統計年鑒的數據顯示，1993年以前，機關事業單位和企業的人均離退休費基本在同一個水平線，年均不到5000元。此后兩者的差距越來越大。2007年之后，差距有所持平，但一直維持在1.5∶1的水平。

　　這種差距的存在，導致矛盾日益突出。

　　國務院副總理馬凱在代表國務院向全國人大常委會作報告時表示，雖然我國社會保障體系基本形成，但公平性不足。其中，由于機關事業單位仍實行單位退休養老制度，與企業職工養老保險制度雙軌運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。

　　國家行政學院竹立家教授在接受法治周末記者采訪時也表示：“養老金雙軌制使機關事業單位和企業退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發的不公平感，隨著養老金缺口的加劇而更為明顯；因此，機關事業單位養老金并軌是大勢所趨。”

　　改革一度受阻

　　其實，早在1996年，時任全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧就率先提出要統籌企業和機關事業單位的養老金制度。

　　1997年，國務院公布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》后，要求統一企業和事業單位的養老制度。

　　此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關事業單位職工養老保險制度”，十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進機關和企事業單位的養老保險制度改革”。

　　在近幾年的全國兩會上，關于取消養老金雙軌制的提案每年都是公眾關注的焦點。

　　改革的曙光出現在2008年。當年，國務院出臺《事業單位養老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進行試點。

　　當時確定的改革方式包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。

　　但5年過去之后，除廣東省進行了部分改革之外，其他省市的試點基本沒有實質動作。

　　在業內專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。

　　對于進展緩慢的原因，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪時曾表示，試點改革的阻力太大：職業年金個人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢。

　　“此外，整體責任不明，2008年國發10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀。”鄭春榮說。

　　中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，并且公務員改革沒有預期，這使事業單位感到不公平，積極性不高。“試點改革進行不下去就是因為沒有把機關加進來。”

　　此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業單位預期改革后養老金水平下降帶來的阻力。

　　2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時表示，制度的最終統一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。

　　“所謂‘并軌’并不是簡單地把機關事業單位退休制度‘并入’企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消‘雙軌制’。”胡曉義同時透露，人社部正在抓緊研究養老保險頂層設計方案。

　　一年之后，2014年收官之時，傳來了養老金雙軌制終于要并軌的好消息。

　　雖然具體方案尚未公布，不過，可以預期的是，備受詬病的養老金雙軌制即將成為歷史。

（法治周末記者 高原）